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인 천 지 방 법 원 사 건 2007구합4029 도시관리계획결정처분무효확인등 ----------------------------------------------------------------- 판결선고 2008. 1. 17. 주 문 청 구 취 지 고시처분은 무효임을 확인한다. 고시처분을 취소한다.
무효임을 확인한다.
이 유 서구 가정동 571 소재 가정오거리 일원 972,141m²를 도시개발구역(이하 ‘이 사건 도시개발구역’이라 한다)으로 지정하고, 그 구역 내에서 시행될 도시개발법에 관한 계획(이하 ‘이 사건 도시개발구역’이라 한다)을 결정하여, 이를 인천광역고시 제2006-151호로 고시하고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제32조 및 같은 법 시행령 제27조에 따라 그 지형도면을 고시하였는바, 그 구체적 내용은 다음과 같다(이하 위 인천도시관리계획결정 및 지형도면고시 처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다). 도시공간구조 재편 및 구도심재생 활성화 도모 나. 원고들(선정당사자 포함, 이하 같다) 및 별지 선정자목록 기재 선정자들(이하 통틀어 ‘원고들’이라 한다)은 모두 이 사건 도시개발구역 내 부동산 소유자들이다. 2. 이 사건 처분의 적법 여부 산XX-XX 임야 4986m² 등의 토지세목을 비롯하여 상당수의 건축물과 소유권의 세목을 누락하여 이 부분에 대해서는 도시개발구역지정의 구체적 개별적 효력이 미치지 않게 된 결과 누락된 토지, 건축물 및 소유권 등의 세목을 보완하는 도시관리계획 변경절차를 거치지 않는 한 이 사건 처분은 전체적으로 위법하다. 아니되고 "도시 및 주거환경정비법" 에 의한 정비사업을 실시해야 할 지역임에도 불구하고, 도시개발법에 기해 도시개발구역으로 지정한 것은 위법하다. ①도시개발사업에 적용되는 도시개발업무지침 1-2-1에 의하면, 도시개발구역은 동일한 필지 내에 건축물이 없는 토지(나지)의 총면적이 전체 토지면적의 50% 이상인 지역에 한하여 지정할 수 있음에도 불구하고, 피고는 도저히 나지로는 볼수 없는 경인고속도로를 포함한 도로 271-891.7m²를 나지에 포함시켜 나지비율을 51.9457%로 맞추었는바, 도로 부분을 나지에서 제외하면 나지비율은 23.98%에 불과하여 위 지침에 반하고, ②건설부 유권해석에 의하더라도, 가정오거리 일원과 같은 기성시가지에는 도시개발법에 따른 도시개발사업을 실시할수 없으며, ③도시개발법은 「도시 및 주거환경정비법」에 비해 이주대책 및 재정착지원의 면에서 원주민들에게 훨씬 불리하므로, 도시개발법을 적용해서는 안된다. 도시개발사업을 시행할 필요가 있다고 인정한 때에는 지방자치단체를 시행자로 지정할수 있고, 이 경우 도시 개발사업을 시행하는 자가, 시․도지사인 경우에는 건설교통부장관이 시행자를 지정하도록 되어 있는바, 이 사건의 경우, 피고의 제1경인고속도로 직선화 사업과 병행하여 도시개발사업을 시행하는 것이므로, 건설교통부장관이 사업시행자를 지정하여야 함에도 불구하고, 피고가 스스로 자신을 사업시행자로 지정한 것은 위법하다. 용지면적을 모두 합산하면 1,008,762m²로서 100만m² 이상이고, 더욱이 이 사건 도시개발구역에서 동우아파트 부분을 제외한 것은 그곳 주민들의 생활상의 이익을 전혀 형량하지 않은 것으로서 위 부분도 당연히 이 사건 도시개발구역에 포함되어야 할 것인바, XX아파트 부지 36,000m²를 포함할 경우 이 사건 도시개발구역의 면적은 100만m² 이상이므로, 피고는 도시개발법 제3조 제1항, 같은 법 시행령 제3조에 따라 도시개발구역 지정에 관해 건설교통부장관의 승인을 얻어야 함에도 불구하고 그 승인을 얻지 않아 이 사건 처분은 위법하고, ②가사 이 사건 도시개발구역의 면적이 100만m² 미만이어서 건설교통부장관의 승인이 필요없다고 하더라도, 그 승인절차를 회피하가 위하여 객관성.정당성을 결여하여 일부지역(XXXXX 000세대, XXXXX 000세대, XXXX 000세대, XXXXX 000세대)을 도시개발구역에서 제외한 것은 계획재량을 일탈.남용한 것으로서 위법하다. 기초조사를 하였어야 함에도 불구하고 기초조사를 실시하지 않았으므로, 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계법령 - 별지 관계법령 기재와 같다.
다. 판 단(이 부분부터는 판사님의 법해석 내용입니다) 소유권 외의 권리 등 각종 수용 또는 사용의 대상 중 토지의 세목만을 고시한 것인지의 여부에 관하여 보건데, 갑 제1호증의 1,2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 인천광역고시 제2006-151호 제7항에서 “토지등의 세목과 그 소유자 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조 제5호의 규정에 의한 관계인의 성명,주소 : 별첨”이라고 기재하면서, 별천 “토지조서”에서 이 사건 도시개발구역에 포함된 토지의 지번, 지목, 면적, 편입면적 등을 수록하고 있는 사실, 별첨 “토지조서”에는 토지를 제외한 건축물 등에 관한 사항은 포함되어 있지 아니한 사실을 인정할수 있는바, 위 고시 제7항의 표현에 구애받을 것이 아니라 별첨 “토지조서”의 실질에 따라 판단해야 할 것이므로, 위 인정사실에 의하면 피고는 이 사건 처분에서 토지의 세목만을 고시하였다고 봄이 상당하다. 위의 내용중 "토지등의 세목" 과 "토지의 세목"은 상당한 차이가 있슴니다. 우리가 증거로 제출한 문서는 분명히 토지등의 세목으로 되어있습니다.
(나) 토지에 관한 세목만을 고시한 것이 위법한지 여부 권리 등에 관한 세목을 누락한 것이 위법한지 여부에 관하여 보건대, 도시개발법은, 도시개발구역을 지정하고자 할때에는 당해 도시개발 구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 “개발계획”이라 한다)을 수립하도록 하면서 (제4조 제1항) 그 개발계획에 포함되어야 할 사항으로 「수용 또는 사용의 대상이 되는 토지.건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 한다)에 관한 세목」을 들면서도 (제5조 제1항 제14호), 이는 도시개발구역 지정 후에 개발계획에 포함시킬수 있는 것으로 규정하고 있고(제5조 제1항 단서), 또한 같은 맥락에서 지정권자가 도시개발구역을 지정한 때에는 도시개발 구역의 명칭, 도시개발구역의 위치 및 면적 등을 관보 또는 공보에 고시하도록 하면서(법 제9조 제1항, 시행령 제12조 제1항), 다만 토지등의 세목과 그 소유자 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조 제5호의 규정에 의한 관계인의 성명.주소는 그 내용이 확정된 후에 이를 고시할 수 있도록 규정하고 있다 (시행령 제12조 제1항 단서) 위 관계법령의 규정내용에 비추어 보면, 피고가 건축물 등에 관한 세목을 함께 고시 하지 아니하였다고 하더라도 이는 이 사건 처분과 반드시 동시에 확정, 고시하여야 할 사항이라고는 볼수 없으므로 토지만의 세목고시에 어떠한 위법이 있다고 할수 없다.(피고로서는 이 사건 도시개발구역의 면적이 상당히 넓고, 그에 따라 그 구역 내 토지, 건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리에 대한 조사.확정에 많은 시간과 인원이 투입되어야 하는 관계로, 우선 그 내용이 확정된 토지에 관한 세목을 먼저 고시한 것으로 보여진다).
사이에 다툼이 없는바(갑 제1호증의 2, 을 제3호증의 1 내지 7의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하면, 위 토지 외에 토지세목에서 누락된 토지는 없다), 위 토지를 누락한 결과 이 사건 처분이 위법하게 되는지 여부에 관하여 보건대, 도시개발구역에 편입된 토지의 세목을 고시하는 이유는 어디까지나 토지세목고시를 통하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의한 사업인정을 의제 받아 도시개발구역 내 토지등을 수용 또는 사용하기 위함 이므로(도시개발법 제21조 제3항 본문 참조), 일부 토지가 토지세목에서 누락되었다고 할지라도 이는 사업시행자의 그 토지에 관한 수용권원에 영향을 미칠 뿐이고, 더구나 도시개발구역지정의 구체적, 개별적 효력은 그 지정처분과 함께 고시되는 지형도면에 의해 확정되는 것이므로, 토지세목에서 누락된 위 토지가 고시된 지형도면에 의해 이 사건 도시개발구역 내에 포함되어 있음이 확인되는 이상 위 토지에도 이 사건 도시개발구역지정의 효력이 여전히 미친다고 할 것이므로, 토지세목에서 위 토지가 누락되었다고 하여 이 사건 처분에 어떠한 위법이 있다고 할수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
(2) 가정오거리 개발사업에 도시개발법을 적용한 것이 위법한지에 관하여 도시개발업무지침 1-2-1은, ‘도시개발구역은 동일한 필지 내에 건축물이 없는 토지의 총면적이 전체 토지면적의 50% 이상인 지역에 한하여 지정할수 있다’라고 규정하면서, ‘나지’를 동일한 필지 내에 건축물이 없는 토지‘로 정의 하고 있으므로, 도로를 나지의 범주에 포함하여 나지 비율을 산정하였다고 하더라도 위 지침을 위반하였다고 볼수 없다. 한편, 도시개발사업은 도시개발구역안에서 주거.상업.산업.유통.정보통신.생태.문화.보건 및 복지 등의 기능을 가지는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말하는바(도시개발법 제2조 제1항 제2호), 가정오거리 주변에 국제적 수준의 입체복합도시 조성으로 도시공간구조를 재편하고 구도심재생 활성화를 도모하며, 인천경계자유구역 청라지구.영종지구, 인천국제공항 등의 개발효과를 극대화하고, 상습 정체지역은 가정오거리 주변 교통난을 근본적으로 해결하고자 하는 이 사건 도시개발구역의 지정목적이 비추어 볼때, 피고가 그 목적 달성을 위하여 「도시 및 주거환경정비법」이 아닌 도시개발법에 근거하여 이 사건 처분을 하였다고 하더라도 이는 피고가 가지는 재량의 범위 내라고 할 것이므로, 여기게 어떠한 위법이 있다고 할수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
(3) 피고가 스스로 자신을 사업시행자로 지정한 것이어서 위법한지에 관하여 대한주택공사 등의 정부투자기관(제2호), 지방공기업법에 의하여 설립된 지방공사(제3호), 도시개발구역 안의 토지소유자 또는 이들이 도시개발을 위하여 설립한 조합(제4호) 등의 자 중에서 도시개발사업의 시행자를 지정하되, 다만 도시개발구역의 전부를 환지방식으로 시행하는 경우에는 제4호의 토지소유자 또는 조합을 시행자로 지정 하도록 규정하고 있고, 도시개발법 제11조 제2항 제2호는, 도시개발구역의 전부를 환지방식으로 시행하는 경우 라고 할지라도 지방자치단체의 장이 집행하는 공공시설에 관한 사업과 병행하여 시행할 필요가 있다고 인정한 때에는 토지소유자 또는 조합 대신 지방자치단체를 시행자로 지정할수 있고, 이 경우 도시개발사업을 시행하는 자가 시.도지사인 경우에는 건설교통부장관이 이를 지정하도록 규정하고 있다. 위 관계법령의 내용을 종합하면, 결국 건설교통부장관이 사업시행자를 지정하는 경우는 ‘도시개발구역의 전부를 환지방식으로 시행하는 때’를 전제로 당해 도시개발사업을 지방자치단체의 장이 집행하는 공공시설에 관한 사업과 병행하여 시행할 필요가 있다고 인정한 때라고 할것인바, 수용 또는 사용방식으로 시행되는 이 사건 도시개발 사업에는 건설교통부장관이 아니라 피고가 시행자를 지정할수 있고, 그 시행자의 범위에는 인천광역시도 포함된다고 할것이다. 따라서 피고가 대한주택공사와 더불어 인천광역시를 사업시행자로 지정하였다고 하더라도 거기에 어떠한 위법이 있다고 할 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유없다.
(4) 도시개발구역 지정에 관하여 건설교통부장관의 승인을 얻지 않아 위법한지에 관하여 이상인 경우에는 구역 지정시 건설교통부장관의 승인을 얻어야 하나, 이 사건 도시개발구역의 면적은 972,141m² 로서 건설교통부장관의 승인대상에 해당하지 아니한다{갑 제1호증의 1, 을 제5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 도시개발구역지정에 관한 인천광역시고시 제2006-151호 제6항(토지이용계획 및 기반시설계획)의 용지모두를 모두 합한사면 1,008,762m²이나, 이는 광장면적 36,621m²를 실제 도로면적 239,366m²에 중복 합산해 도로면적을 275,987m²로 잘못 기재한 결과로서, 피고는 2007.1.22. 인천광역시고시 제2007-15호로 도로면적을 275,987m²에서 239,366m²로 정정한 사실을 인정할 수 있으므로, 원고들 주장의 1,008,762m²는 단순 오기라고 할것이고, 나아가 피고가 건설교통부장관의 승인절차를 회피하기 위하여 일부지역을 도시계획구역에서 제외 하였음을 인정할 자료도 없다. 따라서 이 사건 도시개발구역의 면적이 100만m² 이상임을 전제로 한 원고들의 이 부분 주장도 이유없다.
(5) 기초조사를 실시하지 아니하여 위법한지에 관하여 그 추이, 이 사건 도시개발구역 안의 인구.토지이용.지장물 및 개발사업 현황, 주변지역의 교통현황, 풍수해.화재 및 지진의 발생빈도 및 현황, 제4차 국토종합계획 수정계획, 제2차 수도권정비계획, 2020년 소도권 광역도시계획, 수도권광역교통망계획, 2020년 인천도시기본계획 등의 상위계획, 인천광역시 서구의 문화재 분포현황, 사업대상지의 녹지 분포현황 등을 조사.검토한 사실을 인정할 수 있는바, 이러한 조사는 도시개발법 제6조, 같은법 시행령 제9조, 같은법 시행규칙 제8조가 정한 기초조사의 내용에 부합하는 것이라고 할것이다. 따라서 기초조사를 실시하지 아니하여 이 사건 처분이 위법하다는 원고들의 이 부분 주장도 이유없다.
3. 결 론 재판장 판사 신수길 |
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