인천 도시 리모델링 사업의 현주소

지역간 균형발전 견인 '부푼꿈

주거환경 개선 경쟁력 강화

도시재생 왜 나왔나

도시재생 프로젝트는 수도권 분산 정책의 틀 속에서 임해공업지역으로 커온 인천의 도시성장 배경과 맞닿아 있다.

수출만이 살 길로 인식됐던 1960년대 후반, 인천에는 경인고속도로 주변을 중심으로 공업단지들이 마구 들어섰다. 굶주림이 싫었던 시골 출신의 젊은이들은 직장을 찾아 인천의 공장으로 몰렸다.

경인고속도로 준공을 한 해 앞둔 1968년 55만6천여 명이었던 인천의 인구는 1981년 114만1천여 명으로 2배 이상 늘었다. 당시 인천의 연 평균 인구증가율은 5.75%로 전국 평균치(2%)보다 3배 가까이 웃돌았다. 인천의 인구는 1995년 236만2천여 명으로 14년 새 또 다시 갑절이 늘었다.

하지만 1969년 인천의 주택 수는 전체수요의 39.4%밖에 충당하지 못했다. 1979년까지 만해도 인구에 비해 9만4천962채가 부족해 주택보급률은 57.7%에 머물렀다. 사람은 넘쳐나는데 정작 살 집이 없자 여기저기서 아우성들이 터져 나오기 시작했다.결과는 경인고속도로 주변의 조잡한 주거단지와 불량주택의 양산으로 나타났다.

인천시는 90년대 후반까지 32개 지구 1천195만9천351평에 이르는 토지구획정리사업을 벌였다. 남구 문학·용현·숭의·주안·도화·학익동, 서구 석남·가좌·신현·가정·연희·심곡·공촌동, 부평구 십정·부평·청천·갈산·산곡·부개동, 계양구 효성·서운·작전·계산·계양·임학·병방동, 남동구 간석·구월·만수동 등 되도록 경인고속도로와 가까운 지역을 중심으로 집중 개발이 이뤄졌다.

주택문제가 워낙 다급한 현안으로 다가오자 물량공급이 최우선이었다. 쾌적한 주거환경은 고려의 대상이 아니었다. 시는 19평 이하의 주택을 집중 공급해 1995년 주택부족률을 11.1%로 낮췄다. 주택보급률이 103.46%였던 2004년 인천의 전체 주택 가운데 19평 이하의 주택의 비중이 50.65%에 달할 정도였다.

낮은 수준의 주택을 물량공세하다 보니 공동화와 슬럼화의 기간을 단축시켰다. 여력 있는 사람들이 더 살기 좋은 곳을 쫒다보니 구도심권은 비어가기 시작했고 인천 전체가 실속을 잃어갔다. 인천의 1인당 지역 내 총생산액은 1995년 892만 원에서 2004년 1천413만 원으로 10년 동안 연평균 5.25%의 증가세를 보였다.

전국 평균 증가율(6.75%)보다 낮고 울산을 뺀 전국 6대 도시 중 가장 낮은 증가율이다. 1인당 연간소비지출액도 1995년 451만 원에서 2004년 794만 원으로 연 평균 7.94% 늘었다. 역시 전국 평균 증가율 7.96%보다 낮았다. ‘경쟁력을 갖춘 젊은 도시로의 부활’이 도시재생사업의 탄생 배경이다.

수익성 치중.기능 중복 "숙제"

시, 24곳 추진 .... 대부분 아경기전 마무리

 

도시재생사업은 사실 새로운 사업이 아니다. 소규모 정비 사업을 한데 묶고, 시점을 앞당겨 동시다발성을 부여했을 뿐이다. 이렇다 보니 도시재생 사업은 기회와 위험을 동시에 안고 있다. 사업에 대한 부푼 기대 못지않게 불안도 크다.

(▲가좌ic 주변도시재생사업.)

인천시는 경제자유구역과 구도심의 간극을 좁히고 지역 간 균형발전을 견인할 24개의 도시재생사업을 추렸다. 가장 넓은 개발구역이 100만여 평에 이르는 엄청난 사업이다. 이 가운데 21개 사업은 이미 들어갔다. 가정오거리와 도화구역 등 주요사업 대부분을 2014년 아시안 게임 전까지 마무리한다는 계획이다.

총사업비가 어림잡아 16조4천억 원에 이를 것으로 시는 내다보고 있다. 이 가운데 96%(15조2천억 원)는 민자를 유치해 해결할 예정이다. 나머지 6%(9천694억 원)는 시비로, 2%(2천463억 원)는 국비로 충당한다는 복안이다. 시는 민간자본을 끌어들이기 위해 투자기업에 용적률 완화와 세금감면 등 인센티브를 줄 방침이다.

지역 주민들의 불안의 불씨는 여기서 싹튼다. 시가 주민보호에 나선다고 하지만, 도시재생사업을 주도하는 민간 기업이 추구할 이윤 극대화 앞에서 주민들의 입장이 제대로 먹혀들리가 있겠느냐는 것이다.

한꺼번에 여기저기서 벌이는 도시재생사업의 개발방향도 따져 봐야할 대목이다. 도시재생사업 가운데 가장 무게를 두고 있는 9개 사업의 개발방향은 거의 입체복합도시 건설이다. 사실 뚜렷한 개발방향을 찾지 못해 입체복합도시로 얼버무린 것이다. 도시재생의 빌미로 수익성에 치중한 아파트 단지나 짓고, 고가의 상가만 잔뜩 세우는 게 아니냐는 우려가 나올만한 대목이다.

당초 도시재생사업의 규모는 지금처럼 크지 않았다. 중구와 동구, 남구 등 구도심권의 역사성과 문화성을 복원하자는 것이 본래의 뜻이었다. 각국공원 창조적 복원사업과 관광전차 도입사업, 신포-월미문화의 거리 상징보행축 조성사업 등이 핵심 사업이었다.

인천발전연구원의 이같은 정책 제시는 인천시의 검토과정을 거치면서 확대·재생산됐다. 여기에는 인천시장 선거를 앞둔 시점 내지는 공약과의 묘한 결합도 무관하지 않다. ‘지역균형발전’이라는 이름을 붙인 도시재생사업은 2005년 1월 1거점(내항거점) 2축(경인고속도로, 경인전철축)의 재생전략으로 다시 태어났다.

서구 가정동에서 원창동 청라경제자유구역까지 길이 7.4㎞의 경인고속도로 직선화사업과 맞물려 29만평 규모의 입체복합도시 건설 계획인 가정오거리 재생사업을 덧붙였다. 가좌나들목을 포함한 경인고속도로 나머지 구간을 일반 도로화하면서 그 주변을 도시재생사업의 한 축으로 포함시켰다. 경인고속도로로 그동안 끊겼던 인천의 동서축이 다시 잇는다는 전략에서 나온 계획들이다.

가정오거리 도시재생사업과 도화동 인천대 이전부지 도시개발 사업은 규모만 컸지 재개발 사업과 별반 다르지 않다. 공공성을 띤 주택공사와 도시개발본부가 참여한 특수목적법인(SPC)이 참여했다는 점에서 다소 차이가 있을 뿐이다.

따라서 도로와 녹지 등 공공용지의 확보율은 조합방식의 재개발이나 재건축보다는 높을 것으로 보인다. 하지만 넓은 공공용지만큼 수익을 내는 사업용지는 줄어들게 마련이다. 사업 참여자는 수익보전을 요구할 테고, 분양가를 높일 수 있는 방안들을 찾을 것이 뻔하다. 그 부담은 개발지역의 입주민들에게 돌아올 수밖에 없다.

(▲인천역주변 도시재생사업.)

또 하나의 문제는 지구별 개발방향이 아직까지 뚜렷한 차별성이 없다는 점이다. 그 대표적인 예가 쌍둥이 빌딩이다. 가정오거리와 도화동, 경인고속도로 간선화 구간, 가좌IC 등지마다 들어서는 건물이 한결같이 초고층 쌍둥이 빌딩이다.

지구별 역할과 기능을 명확히 하지 않은 채 건축물 등 조형 위주로 검토하다보니 나타나는 현상들이다. 이런 추세가 계속된다면 지구별 기능의 중복으로 먼저 조성한 지구는 나중에 건설한 새 지구에 밀려 슬럼화를 재촉하는 일도 벌어질 수 있다.

도시재생사업을 매끄럽게 추진하기 위해선 풀어야 할 현행 법규도 한 두 가지가 아니다. 전문가들이 도시재생사업에 회의적 시각을 떨치지 못하는 것도 바로 이 때문이다.

가정오거리도 그렇지만 대부분의 도시재생사업이 입체복합도시다. 가정오거리의 경우 고속도로가 지하 3층에 들어선다. 하지만 현행 법규상 도로 위에는 건축물을 짓지 못한다.

또 지하 1, 2층에는 시설물이 들어갈 수도 없다. ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’과 ‘도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙’, ‘건축법’ 등을 다시 뜯어 고치지 않은 한 불가능한 일이다.

용적률을 상향조정하기 위해 지하에 설치할 예정인 보행통로나 주차장, 공중에 공원과 보행데크 등 공공용지도 마찬가지다. 제1종 지구단위계획의 토지이용 규제의 완화 조건들이 대지의 일부로 한정돼 있다.

용적률 완화를 골자로 하는 인센티브 제공에 제동이 걸릴 수 있다. 이는 민간기업의 투자 의욕을 떨어뜨리는 결과로 나타날 수 있다.전문가들이 입체도시의 기반시설을 지하나 공중에 설치할 때도 용적률 완화 등의 인센티브를 반영해 줄 수 있도록 관련법을 개정해야 한다는 목소리를 내는 이유가 여기에 있다.

글= 박정환기자 hi21@i-today.co.kr
김창문기자 asyou218@i-today.co.kr
조자영기자 idjycho@i-today.co.kr

"보상금 쥐꼬리 ... 재정착 할 수 있겠나?"

해당지역 주민들 입장

 

도시재생사업 속도가 붙는 만큼이나 사업구역 주민들의 반발도 점점 더 거세지고 있다. 이들은 원주민들에게 각종 혜택을 줘 개발된 뒤에도 사업지구에서 계속 살 수 있게 해달라는 주장이다.

인천시 남구 도화구역 주민들은 세입자까지 포함해 1천880세대. 이들은 “시가 이주대책을 마련하지도 않은 채, 개발에만 급급할 뿐”이라며 지장물조사를 거부하고 있다.

이들은 도화구역이 개발되고 나면 평당 1천만 원에 달하는 높은 분양가 때문에 정작 돈이 없는 원주민들만 쫓겨날 판이라고 입을 모은다. 대신 외지 사람이 들어와 살게 되니 “남의 잔치에 밥상 차려주는 꼴”이라고 지적했다.

이들의 요구는 아파트 분양가를 건설원가 이하로 공급해 주민들이 다시 정착할 수 있도록 해달라는 것이다. 여기에 영세상인들에게도 상가분양권을 건설원가 이하로 특별 분양하고, 수십 년째 무허가로 인천대 터에서 집 짓고 살면서 내지 못한 임차료 100여억 원도 탕감해 달라는 요구다.

이들은 그동안 대학이 있다는 이유로 세를 냈고, 이젠 대학 때문에 쫓겨나야 하는 이중고에 시달리고 있다며 대책 마련을 세워달라는 것이다. 시와 시행사도 마찬가지지만 이들이 답답한 것은 확실한 답변이 없다는 것이다. 이렇다 보니 개발에 무조건 반대할 수밖에 없는 입장이고 이윽고 지장물 조사 거부라는 집단행동을 보이고 있다.

이들은 지난달 30일 시 관계자를 만나 이주대책 마련을 내놓으라 했지만 돌아오는 대답은 “연희지구 만큼 보상금을 주겠다”, “우선 지장물 조사를 받자”고만 했다며 불만을 터뜨렸다.

시는 어떻게 하면 주민들이 다시 재정착 할 수 있을까보다는 주민들 때문에 사업이 늦춰지니 우선 내보내자는 생각밖에 없다는 게 이들의 불만이다. 주민들의 경제능력은 감안하지 않은 채 개발 이득에만 눈독을 들이고 있다는 것이다.

주민들은 “쥐꼬리만큼 보상금을 받아도 어디로 가야할지 모르겠다”며 하소연 한다. 올해 도화구역 표준지 공시지가가 44.8% 올라 주택은 평당 300만 원, 도로 주변 상업용지는 560만 원이다. 하지만 구도심 160여 군데가 재개발, 재건축 등으로 지정돼 개발을 앞두고 있어 인천의 땅 시세는 이미 오를 대로 올라 갈 곳이 없다.

사실 건설원가 이하에 분양권을 받아도 살 수 있는 사람이 그리 많지 않다. 전체 6천860세대 중 1천500세대가 임대 아파트로 공급되지만 경제적 능력이 안 되는 이들에겐 이 구역 안의 생활 자체가 버겁다. 차라리 한 차례 분양권을 전매할 수 있는 혜택을 얻어 프리미엄을 챙겨 나가는 편이 낫다는 게 이 곳 사람들의 생각이다.

서구 가정오거리 주민들도 재정착을 원하고 있다. 개발계획이 발표되자 1천500만~2천만 원 하던 16평형 빌라의 호가가 2~3배 가량 올랐으나 사실상 거래가 없는 거품이다.

주민들은 “주변 시세가 모두 올랐는데, 몇 푼 쥐어주는 보상금 받고 나가고 싶겠냐”며 기대심리에 부풀어 있다. 사실 가정오거리 인근 28만평을 개발하는 1차 계획발표가 있던 2004년 6월, 시가 민영과 공영이 함께 투자해 개발하겠다고 밝혔을 땐 주민들도 개발에 찬성했다.

하지만 시는 개발구역을 29만4천 평으로 넓히고 개발방식도 민·공영 혼합에서 완전 공영으로 바꿨다. 이 바람에 보상비가 9천억 원에서 1조5천억 원으로 늘고, 주민들은 모두 다른 곳으로 옮겨야 할 처지다. 여기에 주거용지가 19.6%, 상업용지가 56%이어서 원주민들을 위한 주거용지가 부족한 실정이다.

시는 주민들에게 우선적으로 특별 분양권을 주겠다고 했지만, 이것도 평당 1천만 원이 넘어 주민들은 엄두가 나질 않는다. 이들은 분양가를 원가 이하로 해줘야 재정착을 할 수 있다고 주장한다. 밀어붙이는 개발이 아니라 주민과의 대화를 통한 개발이 이뤄져야 한다는 게 주민들의 바람이다.


순수 주거지가 복합도시로

성공사례/일 롯본기힐스

 

일본 롯본기(六本木) 힐스는 도시재생사업의 벤치마킹 대상으로 꼽히는 곳 중의 하나다. 인천의 가정오거리나 서울 용산역의 입체복합도시도 롯본기 힐스의 모리빌딩을 염두에 둔 구상이다.

순수 주거지에 불과했던 롯본기 힐스에 주거·상업·업무 등 복합 기능을 할 수 있는 모리빌딩을 세워 구도심권의 공동화를 방지했다.덤으로 세계적인 관광지라는 명성까지 얻었다. 이곳은 2천여 명의 주거자와 2만 명 정도의 취업자가 살고 있다. 관광객을 비롯해 유동인구만도 하루 평균 10만 명에 이른다.

총사업비 2천700억 엔을 들여 랜드마크로 바닥면적 8만4천801㎡(2만5천600 평)에 연 면적 72만4천524㎡(21만9천 평)에 달하는 업무용 주거 빌딩을 지은 효과다.

지난 1986년 재개발구역으로 지정된 롯본기는 1998년에 가서야 재개발 조합을 구성했다. 토지소유자의 동의를 얻는 데만 무려 12년이 걸린 것이다. 이어 사업은 착공(2000년) 3년 만에 준공하는 등 일사천리로 진행됐다.

도쿄도(東京都) 미나토구(港區)의 롯본기는 구역지정 당시 85%의 주민 동의에 그쳤다. 재개발을 하자면 토지소유자의 90% 동의가 있어야 하지만 이에 못 미친 것이다. 행정당국과 민간사업자는 이주대책을 내놓았다.

‘헌집을 팔면 개발지구 안에 새집을 주겠다’는 약속이었다. 조합원들에게 고급 주거 빌딩의 꼭대기 층에 입주할 수 있는 기회를 준 것이다. 막상 고급 아파트에 들어갈 수 있게 된 조합원들은 만만치 않은 관리비가 고민이었다.

사업자는 또다시 모리빌딩의 일부를 조합원들에게 임대하겠다고 제의했다. 분양을 통해 팔수도 있었지만 조합원들을 위해 생각을 바꾼 것이다. 이주대책이 해결된 1998년 주민 94%의 동의를 얻어 재개발 조합이 구성됐다.

대화와 설득에 이어 사업자는 ‘싱크 센터(Think center)’라는 프로젝트 홍보관을 세워 사업의 당위성 등을 설파해 나갔다. 개발의 가능성과 원주민 혜택에 대한 확신을 주기 위해서였다.

많은 전문가들은 롯본기 힐스가 성공할 수 있었던 원인으로 주민 껴안기 정책과 두루 갖춘 사업성을 꼽고 있다. 롯본기의 사업성은 차별화된 개발방향이었다.

사업자는 텔레비전 아사히 방송국이 전체 터의 30%를 차지하고 있는 롯본기의 강점에 주목했다. 개발방향을 방송국과 접목시킨 ‘도쿄 중심에 세계적 문화 센터(Cultural Center)건립’으로 잡은 것도 이런 이유였다.

방송국에 이어 뉴욕 아트센터와 연계, 운영하는 모리 아트센트와 버진 시네플렉스 등 문화적 코드를 도입했다. 여기에 도시재생특별조치법을 제정하는 등 중앙정부의 지원도 롯본기 힐스가 성공할 수 있었던 원인이었다.

"공공성 만큼은 거래 대상될 수 없다"
손해근 도시균형건설국장

 

손해근(55) 인천시 도시균형건설국장이 그리는 도시재생은 ‘대한민국의 성장동력=인천’이라는 도화지가 깔려있다. 대한민국을 끌고 갈 성장동력으로 흔히 말하는 송도 등 경제자유구역만을 놓고 얘기해서는 안 된다는 것이다.

인천에는 경제자유구역에서 비켜있는 구도심권이 엄연히 존재하고, 이들 지역의 활성화 전략을 마련하지 않는 한 대한민국 성장동력, 인천은 반쪽짜리에 지나지 않는다는 게 그의 지론이다.

“서울 강북의 꼴이 나기 전에 구도심권 개발의 틀을 짜 놔야 합니다.” 그는 70~80년대의 강북과 강남의 도시개발 정책을 빗댄다. 당시 정부와 서울시는 강북의 용적률을 묶은 뒤 명문고와 학원 서너 개를 빼놓고는 모두 강남으로 옮겼다. 강북을 눌러 강남을 키운 이른바 ‘억북숭남(抑北崇南)’정책을 편 것이다. 그 결과 강남의 땅 값은 평당 900만 원에서 4천만 원으로 치솟았다.

“20여년 뒤에는 어떤 현상이 벌어졌습니까, 강남은 점점 비대해지고, 강북은 계속 쪼그라들지 않았습니까?” 지금 와서 부랴부랴 균형발전 기본계획을 짜고, 강북 25곳에 뉴타운 조성계획을 발표한들 때는 이미 늦었다는 게 그의 시각이다.

손 국장은 송도나 청라 등 국제도시가 거대한 흡입력을 갖추기 전에 경인고속도로와 경인전철을 축으로 한 구도심권을 살려야 인천이 동북아의 중심도시로 자리 잡을 수 있다는 판단이다. 강북의 전철을 밟아서는 안 된다는 것이다.

“대한민국에서 처음 벌이는 일입니다. 쉽지 않은 사업이죠.” 그는 도시재생사업을 무(無)에서 유(有)를 창조하는 일이라고 말한다. 그만큼 사업추진 과정에서 예상치 못한 변수도, 문제점도 상당수 나타날 수 있을 것으로 보고 있다.

하지만 그는 사업의 공공성만큼은 거래의 대상이 될 수 없다고 못 박는다. 시장논리에 그대로 맡겨 사업을 추진하지 않겠다는 의미다. 가정오거리와 숭의운동장, 가좌나들목도 그렇지만 선투자해야 할 도시재생사업은 투자회수기간도 길다. 사업성을 먼저 따졌을 경우 쾌적한 환경은 고사하고, 재개발 수준의 조잡함에서 벗어날 수 없다는 게 손 국장이 보는 시각이다.

“이제 인천은 국가의 성장동력으로서 역할론을 말할 때입니다. 그러자면 경제자유구역 밖의 지역도 생각해야 합니다.” 손 국장은 수도권 인구의 5%인 인천이 남·북을 포함한 한반도의 중심에 서기 위해선 구도심권의 역할을 제대로 세워 놓아야 한다는 생각이다.

이를 위해 우선 도시재생의 지침서인 균형발전 기본계획을 짤 방침이다. 이를 통해 도시재생사업 지구마다 개발방향과 역할을 명확히 구분 지을 계획이다.

“물론 지역 주민들의 반대 여론도 만만치 않을 겁니다. 끊임없이 대화하고 설득해 후손들에게 부끄럽지 않은 도시재생의 토대를 마련할 작정입니다.” 손 국장은 도시재생의 성공을 의심하지 않는다. 주민들의 반발에 부딪혀 중도에 포기하지 않겠다는 뜻이다.

그러기 위해선 도시재생사업으로 그 지역에서 오랫동안 살아왔던 사람들이 피해보는 일은 최대한 없도록 하겠다는 각오다. 법이 허용하는 재량의 범위를 최대한 넓혀 상대적 박탈감을 느끼지 않도록 지역 주민들을 위한 보호막을 치겠다는 게 그의 소신이다.

“20여 년 전 인천시가 송도국제도시를 세우기 위해 공영개발사업단이라는 별도 조직을 구성했을 때 모두들 ‘미친 짓’이라며 공개단을 ‘공갈단’이라고 깎아 내렸습니다. 지금 어떻게 됐습니까?” 손 국장은 송도국제도시조성과 도시재생사업은 비교의 대상이 아니라고 말한다.

도시재생사업은 송도국제도시와 달리 사람들이 이미 터를 잡고 살았던 곳이다. 그만큼 반발과 민원 발생의 여지가 크다. 하지만 손 국장은 도시재생에 인천의 희망을 걸고 있다. 인천이 동북아의 중심도시로 부상을 꿈꾼다면 피할 일도, 피해서도 안 되는 일이기 때문이다.

인천신문